La sostenibilità del nuovo patto

La riforma del Patto di stabilità proposto dalla Commissione europea alla fine di settembre può essere valutata da vari punti di vista. Un possibile approccio, tutto interno alla finanza pubblica, è chiedersi se il percorso di riduzione del debito pubblico delineato dal nuovo Patto implica dinamiche delle entrate e delle spese credibili alla luce dell’esperienza degli ultimi decenni.

L'ITALIA E IL NUOVO PATTO

Proviamo ad applicare questo approccio al caso italiano. La regola secondo cui il rapporto tra debito pubblico e Pil dovrà ridursi ogni anno in misura pari a un ventesimo della differenza tra il valore effettivo e la soglia-obiettivo del 60 per cento implica per l’Italia una discesa graduale del rapporto che, partendo da un livello di 115,2 nel 2013 (prendendo per buone le stime ufficiali presentate dal governo nella Decisione di finanza pubblica, Dfp), dovrebbe raggiungere l’80 per cento nel 2033. (1) Messa così, c’è poco da dire: difficile definire come draconiano un programma di rientro dal debito che richiede venti anni per scendere all’80 per cento. L’esperienza di altri paesi mostra, poi, come un tale programma sia ampiamente realizzabile. Solo per fare uno tra i vari possibili esempi, il Belgio in dieci anni, dal 1997 al 2007, riuscì a ridurre il debito da 122 a 84.  
Ma quali sono le implicazioni sull’avanzo primario e sulla dinamica di spese e entrate? Naturalmente dipende dalle ipotesi che si fanno su crescita del Pil e tasso di interesse. La Dfp per il 2012-2013 prevede un tasso di crescita reale del Pil del 2 per cento e una differenza tra tasso di interesse implicito del debito pubblico e tasso di crescita del Pil pari a 0,37 (maggiore è questa differenza, peggiori sono i riflessi per il rapporto debito/Pil). Se un tale scenario si realizzasse e si mantenesse nei successivi vent’anni, occorrerebbe, per rispettare il nuovo Patto, realizzare un avanzo primario del 3,3 per cento nel 2014 (partendo dal 2,6 per cento programmato dalla Dfp per il 2013) che successivamente potrebbe lentamente diminuire fino al 2 per cento nel 2024 e all’1,3 per cento nel 2033 (la linea più bassa nella figura 1). Alla luce dell’esperienza recente sembrano obiettivi non irrealizzabili anche se impegnativi: nel decennio 1993-2002 l’avanzo primario si è sempre mantenuto ben al di sopra del 2 per cento, ma nel periodo 2003-2010 solo in due anni su otto (figura 2). Se poi si considera che il percorso di rientro sopra delineato è coerente con un disavanzo totale (sempre assumendo che il costo del servizio del debito resti costante) dell’1,5-2 per cento del Pil, che rispetterebbe quindi la regola del 3 per cento, ma non quella del pareggio in media sul ciclo previsto dal vecchio Patto, si può concludere che la riforma del Patto non sposta, nella sostanza, l’asticella che l’Italia deve superare.
Il quadro, tuttavia, cambia radicalmente se si adottano ipotesi meno ottimistiche sull’economia. Se il Pil reale crescesse dell’1% l’anno e la differenza tra tasso di interesse e tasso di crescita fosse pari a 1,37 (maggiore di un punto rispetto a quanto ipotizzato in precedenza), valori più in linea con l’esperienza degli anni 2000, il saldo primario, per rispettare il nuovo Patto di stabilità, dovrebbe salire al 4,4 per cento nel 2014 e scendere gradualmente raggiungendo il 3 per cento solo nel 2023 e il 2,1 nel 2033 (la linea più alta nella Figura 1). Un sentiero molto più arduo da percorrere, se lo si valuta sulla base di quanto siamo stati capaci di fare negli ultimi vent’anni (Figura 2). Ma, di nuovo,  la difficoltà non dipende tanto dalla riforma del Patto quanto dall’andamento dell’economia.

Figura 1

Figura 2

NON SCENDE LA PRESSIONE FISCALE

È interessante chiedersi se il percorso di rientro sia compatibile con una qualche riduzione della pressione fiscale. Dipende naturalmente dalla dinamica delle spese. Per dare un’idea, nel periodo 1996-2009 la spesa corrente primaria è cresciuta, in termini reali, a un tasso medio del 2 per cento l’anno. Negli ultimi quarant’anni, la spesa si è ridotta in termini reali solo nel 1994 e 1995. La Dfp, assumendo la piena efficacia della manovra realizzata con il decreto legge di fine maggio, prevede una significativa inversione di tendenza: una diminuzione in termini reali nel 2011 e 2012 (-1,3 per cento e -0,5 per cento) e un lieve aumento nel 2013 (+0,6 per cento). Si possono immaginare tre scenari diversi: uno che mantiene le tendenze (stimate) del 2012-13, con una spesa costante in termini reali; uno scenario sfavorevole, per cui dal 2014 la spesa ritorna a crescere al 2 per cento reale l’anno; uno scenario intermedio con la spesa che cresce all’1 per cento reale l’anno. Se adottiamo l’ipotesi di crescita economica della Dfp - crescita reale del Pil al 2 per cento - nello scenario peggiore la quota della spesa primaria sul Pil rimarrebbe costante al livello del 2013 (43,8 per cento) e tutto l’onere dell’aggiustamento graverebbe sulle entrate, mentre negli altri due scenari la quota della spesa diminuirebbe. La tabella 1 mostra l’andamento delle entrate (complessive) sul Pil nei tre scenari, partendo dal livello del 2013, pari a 46,4 per cento. Come si vede, se la spesa dovesse rimanere sul trend di crescita di lungo periodo, non vi sarebbe alcuno spazio, nei prossimi dieci anni, per ridurre le entrate, mentre margini significativi si aprirebbero qualora si riuscisse a mantenere costante in termini reali la spesa. Cosa è realistico attendersi? Si può immaginare, seguendo la ricetta proposta dal Fmi, una politica della spesa di grande rigore che si dia l’obiettivo di mantenere costante in termini di quota del Pil la spesa per pensioni e sanità (resistendo quindi alla pressione che su queste voci produrrà nei prossimi anni l’invecchiamento della popolazione) e costante in termini reali la spesa restante (costituita in buona parte dagli stipendi dei pubblici dipendenti). Data l’attuale composizione della nostra spesa (dove pensioni e sanità pesano per circa metà del totale), ciò significherebbe grosso modo una crescita reale dell’1 per cento l’anno, il nostro scenario intermedio, dove qualche spazio di riduzione delle entrate vi sarebbe anche se solo nel medio periodo.
Anche questi modesti margini sparirebbero, tuttavia, se la crescita economica fosse minore (crescita reale del Pil all’1% e differenza tra interesse e crescita a 1,37): contenendo all’1% reale la dinamica della spesa, la pressione fiscale potrebbe scendere al di sotto del livello 2013 solo a partire dal 2024. Soltanto un congelamento in termini reali di tutta la spesa primaria (che nelle ipotesi date corrisponderebbe a una diminuzione della quota spesa/ Pil di 4,5 punti in dieci anni) consentirebbe, comunque non subito, di ridurre le entrate. Il dettaglio è nella Tabella 2.
Insomma il messaggio è quello in realtà già noto: se l’economia italiana riprende a crescere (a un tasso di almeno il 2 per cento l’anno) il compito è molto impegnativo ma non impossibile, se invece l’economia ritornasse sul sentiero di quasi stagnazione del periodo 2000-2007 (prima della crisi), le prospettive sarebbero davvero preoccupanti.

Tabella 1 – Quota delle entrate sul Pil al variare della dinamica della spesa
(crescita reale del Pil 2%, r-g=0,37)

Tabella 2 – Quota delle entrate sul Pil al variare della dinamica della spesa (crescita reale del Pil 1%, r-g=1,37)

RISCHIO DEFLAZIONE

Questo è quanto si può dire assumendo un punto di vista tutto interno alla finanza pubblica, che trascura completamente gli effetti della politica fiscale sulla domanda e sull’economia. Un punto di vista che peraltro è l’unico sensato se il discorso riguarda un singolo paese come l’Italia. Non è, tuttavia, quello migliore se si guarda all’insieme delle economie avanzate che, secondo questa impostazione, dovrebbero tutte insieme eliminare l’eccesso di debito pubblico formando consistenti avanzi primari di bilancio. È un’ottica che sottovaluta il rischio che la generalizzazione nei prossimi dieci anni di politiche di bilancio fortemente restrittive produca una grave e persistente deflazione. A dire il vero, è un’assunzione di rischio che sembra consapevole, almeno a giudicare dall’ultimo World Economic Outlook del Fmi, dove un intero capitolo è dedicato a illustrare come politiche di consolidamento fiscale abbiano effetti restrittivi, almeno nel breve periodo (ma nel lungo periodo, saremo …) e questo tanto più quando i tassi di interesse sono, come adesso, vicini a zero e fare affidamento sull’effetto mitigante di una svalutazione del cambio è semplicemente precluso dal numero di paesi coinvolti. Varrebbe, invece, davvero la pena di esplorare strade alternative come quelle indicate nelle proposte di trasferire a organismi internazionali quote del debito sovrano dei vari paesi, scorporandole dai bilanci nazionali e riconoscendo così la loro natura di debiti collettivi. (2)

(1) In realtà, non sappiamo quando si applicherà il nuovo Patto. Ipotizziamo che, poiché i Piani dei singoli paesi per il 2011-2013 sono stati già approvati dalla Commissione, si inizi dal 2014
(2) P. Savona, Il Messaggero 19 maggio 2010; V. Visco, Corriere della sera, 13 luglio 2010.

http://www.lavoce.info  15.10.2010