Dibattito internazionale sulla vigilanza dei mercati finanziari

Intorno al tema delle regole e dei controlli nel mercato finanziario continuano a concentrarsi grandi energie e le migliori capacità diplomatiche. L’argomento, infatti, è di quelli che sembrano creati apposta per far discutere. Inoltre bisogna fare i conti con una oggettiva complessità e con la mancanza di precedenti modelli di successo. Infatti, proprio in materia di regole e vigilanza il mondo sviluppato deve riconoscere uno dei suoi più gravi insuccessi e questo certo pesa sulla serenità del dibattito. Alle diversità culturali si aggiunge la difesa di interessi e supremazie di piazze finanziarie nazionali e ciò rende difficile trovare un accordo anche solo sui principi generali. Questioni teoriche a parte, una delle difficoltà maggiori consiste nell’individuazione della soluzione organizzativa più efficace per tradurre in pratica e far applicare le nuove regole. In altre parole: una volta nominato il nuovo sceriffo, si tratta di decidere i confini del territorio da controllare e le armi con cui farlo. Sembra relativamente facile, ma non lo è affatto. Alcuni passi sono già stati compiuti, sia negli Stati Uniti che in Europa, ma per diversi motivi non si possono ancora considerare risolutivi.

Il progetto di supervisione finanziaria della Ue è stato tenuto a battesimo a Bruxelles dal consiglio dei capi di Stato e di Governo del 18 e 19 giugno 2009, in sintonia con quanto fatto poco prima dagli Stati Uniti.

La nuova “Supervigilanza” si basa su una “entità di prevenzione dei rischi sistemici” che verrà posta sotto l’egida della Banca centrale europea. A questa si aggiungeranno tre organismi settoriali per controllare le banche (le aziende di credito attive nella Unione europea sono circa 8mila), i mercati finanziari e le assicurazioni.

Il progetto è nato tra non poche opposizioni, principalmente della Gran Bretagna. Londra era contraria perché avrebbe preferito restare all’interno di una sfera di competenza nazionale, soprattutto per quanto concerne i salvataggi bancari. Inoltre alcuni esponenti britannici hanno avanzato perplessità sull’opportunità di attribuire, con un automatismo, la guida dell’organismo principale alla presidenza della Bce.

Uno sceriffo dal tocco leggero

La prima domanda a cui occorre rispondere riguarda il confronto tra le nuove Supervigilanze di Stati Uniti ed Europa. C’è qualche tratto comune? In fondo i due modelli hanno visto la luce nello stesso contesto globale, sulla spinta delle stesse preoccupazioni, all’indomani di una crisi sistemica che ha messo crudelmente in luce le insufficienze dei meccanismi di controllo dei mercati.

In effetti un tratto comune c’è, ma non è quello che ci si potrebbe aspettare. Riguarda l’approccio, l’impostazione e si può riassumere in due parole: “light touch”.

Si tratta di un elemento inatteso perché per mesi sulle due sponde dell’Atlantico si è gridato alla necessità di regole forti e di un intervento deciso dello Stato. Poi, conclusa la fase più dura dell’emergenza, evidentemente qualcosa è cambiato. Verrebbe da dire: passata la festa, gabbato lo Santo. Improvvisamente, risolto il problema della sopravvivenza, tornano a moltiplicarsi gli inviti a non manomettere i meccanismi del libero mercato. Tuttavia la crisi dei subprime (e i suoi effetti sull’economia reale) è stata troppo violenta perché si possa tornare senza soluzione di continuità a un “mercatismo” puro. E di conseguenza è diffusa tra capi di Stato, economisti e imprenditori la convinzione che occorra trovare un nuovo assetto per la finanza e per l’economia. Un assetto che assicuri uno sviluppo sostenibile sul lungo periodo e che riesca a contemperare la logica del puro profitto con istanze di tipo solidaristico e sociale.

E’ anche per questo sentire diffuso che l’impostazione leggera e l’assetto conseguente della nuova Supervigilanza hanno raccolto molte critiche. E’ stato detto: si è raggiunto un compromesso, ma al ribasso (Nota 1).

In un articolo scritto per il “Financial Times”, il 22 giugno scorso Lorenzo Bini Smaghi (esponente del board Bce) ha pronunciato giudizi significativi: <I leader europei hanno deciso di non decidere sulla riforma delle Autorità di Vigilanza. In questo modo, nella pratica, le istituzioni e i mercati finanziari nazionali competono tra loro. Mentre quello che serve è un set di regole comuni e un quadro chiaro per risolvere le controversie tra Autorità nazionali, soprattutto per quel che riguarda i gruppi transfrontalieri>.

Sono parole che si pongono sulla stessa lunghezza d’onda con quanto sostenuto in più occasioni dal ministro del Tesoro. Giulio Tremonti ha sempre affermato con forza la necessità di giungere alla definizione di “Global Legal Standard”, regole comuni in grado di svolgere una funzione preventiva rispetto al verificarsi di nuove grandi crisi. E di assolvere un compito difensivo contro le forme più pericolose di speculazione (Nota 2).

Si noti qui solo per inciso che quello delle regole universali e condivise per la finanza non rappresenta un passaggio indolore ma, al contrario, un cambiamento epocale. Basti pensare che, in genere, per trader e speculatori sono sempre esistite due sole regole. La prima: guadagnare ad ogni costo. La seconda: ricordarsi della prima regola. Accettare dunque un quadro di  norme  vincolanti, e per di più con un’impostazione che considera anche l’aspetto etico, è una specie di rivoluzione culturale.

I contenuti del compromesso

Considerando la nuova Supervigilanza della Ue da un punto di vista più tecnico, al centro delle obiezioni c’è la soluzione individuata per superare la contrarietà della Gran Bretagna. Il compromesso ha comportato un ridimensionamento del ruolo della Bce, e più in particolare la rinuncia al potere europeo di intervento sulle banche nazionali e alla supervisione esclusiva sulle grandi aziende di credito transfrontaliere.

Inoltre, e si tratta di un punto importante, il nuovo sistema europeo di supervisione finanziaria non estenderà il suo raggio d’azione sulle società specializzate nel mercato dei titoli derivati.

E’ una limitazione molto rilevante, perché proprio nei titoli derivati si nascondono rischi che nemmeno gli operatori sono in grado di misurare e valutare con precisione. Ciò contribuisce in modo sostanziale alla volatilità dei mercati e all’incertezza che ha caratterizzato gli ultimi mesi. Lo sanno bene anche i governanti dell’Europa, e tuttavia sulla esclusione dei derivati dalle competenze del nuovo sceriffo hanno dovuto fare buon viso a cattivo gioco. Sul punto l’opposizione della Gran Bretagna è stata inflessibile e lo si comprende bene dal momento che Londra è la capitale europea dei prodotti derivati. Gli interessi in gioco sono di enormi dimensioni dal momento che l’industria finanziaria rappresenta la “spina dorsale” dell’economia britannica. 

Il modello organizzativo della nuova Supervigilanza dei mercati finanziari è stato definito, nelle sue grandi linee, dal “Rapporto de Larosiére”, nel febbraio 2009. Il dibattito del Consiglio europeo ha mantenuto i lineamenti principali. Il “Comitato per il rischio sistemico” (Cers) ha il potere di fare “raccomandazioni”, ma non quello di applicare direttamente i provvedimenti. L’ipotesi de Larosière è stata però depotenziata in alcuni aspetti di rilievo per ottenere il consenso della Gran Bretagna. Il primo, come si è già visto, riguarda l’ambito decisionale. L’intervento del nuovo organismo non dovrà interferire in alcun modo con le responsabilità di bilancio degli Stati membri. Per fare un esempio concreto: la nuova Supervigilanza non potrà imporre la ricapitalizzazione di un istituto di credito in difficoltà facendo ricorso a risorse pubbliche nazionali. Un secondo punto riguarda la “governance”. Il presidente del Cers sarà eletto dal consiglio generale della Banca centrale europea e non andrà, con un automatismo, al presidente della Bce come era previsto in una prima ipotesi.

I passi successivi  

Gli Usa hanno definito il loro modello di vigilanza. L’Unione europea lo sta facendo in questi mesi. Mancano però una “cornice di riferimento sovracontinentale” e i Global Legal Standard caldeggiati dal ministro  Tremonti. Naturalmente non si tratta solo di scrivere una specie di libro dei sogni, ma di far rispettare questi principi e di vigilare nella realtà quotidiana dei mercati. Inoltre - come ha sottolineato Mario Sarcinelli, già ministro del Commercio estero e presidente di Dexia Crediop - <i principi vanno continuamente aggiornati. Chi se ne occuperà? Con quanta determinazione? Con quale grado di coerenza tra obiettivi e strumenti? Con sufficiente o con scarsa omogeneità tra paesi e aree geografiche?> (Nota 3).

Si apre poi un problema di rapporti tra la nuova Supervigilanza degli Usa, della Ue, Banche centrali nazionali, Fondo Monetario Internazionale e Financial Stability Board. La scena è affollata, troppo. Dice ancora Sarcinelli: <Questi soggetti sono subordinati? Collaborano? Se non risolviamo in modo rapido, semplice e coerente questo problema, rischiamo di incentivare il protezionismo finanziario>.

Infine, la Supervigilanza europea, così come si viene manifestando nella sua struttura e nei suoi rapporti con gli altri soggetti istituzionali già attivi nel controllo dei mercati, apre altri due ordini di problemi, messi in luce dall’economista Rony Hamaui per lavoce.info: < In primo luogo la struttura proposta appare estremamente complessa con un grande numero di organi coinvolti (oltre 70), senza un vero ente di coordinamento. L’esperienza statunitense in materia – aggiunge Hamaui – dovrebbe insegnarci a diffidare di strutture troppo complicate. In secondo luogo, non è evidente se sia corretto e necessario distinguere tra vigilanza macro e micro prudenziale. Le forti interrelazioni tra i due momenti difficilmente potranno essere colmate da uno scambio di informazioni per quanto estensivo e cooperativo>.

Le critiche al nuovo sceriffo arrivano dunque copiose e con fondamenti teorici e pratici. Ma visto che la necessità di uno sceriffo per i mercati finanziari è evidente e fuori discussione, quali sono le soluzioni possibili? Una, un po’ provocatoria, la propone lo stesso Hamaui. Considerati i molti ostacoli ancora presenti a livello europeo, perché non lasciare la supervisione a livello nazionale, con il rinforzo di una buona regolamentazione comunitaria?

Sarà anche una provocazione, ma in questa situazione potrebbe essere il minore dei mali. A guardare il numero di enti e soggetti vecchi e nuovi coinvolti nella vigilanza viene in mente il vecchio detto: <In ogni famiglia si comanda uno alla volta>. Probabilmente nell’Unione europea sono ancora troppi a volerlo fare.

Nota 1:

La necessità di stabilire nuove regole e una vigilanza più stretta sul mercato finanziario è stata richiamata dall’Europa agli Stati Uniti già nel novembre 2008. In aprile, al G20 di Londra, fu chiesto che nessun soggetto economico potesse più sfuggire a controlli e regole trasparenti. Successivamente, il rapporto de Larosiére elaborò un primo modello per la nuova Supervigilanza europea. Gran Bretagna, Slovenia, Slovacchia e Romania si opposero subito alla “svendita” di poteri nazionali di vigilanza a organismi europei. Sul versante opposto si schierarono Francia, Germania e Italia. La situazione – come si chiarirà più avanti – si è sbloccata grazie alla formula sulla impossibilità che le nuove autorità di vigilanza ledano le responsabilità di bilancio degli Stati membri.

Nota 2:

Durante i lavori del G8 svoltosi all’Aquila è stata presentata la proposta italiana sui Global Legal Standard, sotto forma di 12 principi etici, giuridici ed economici, che dovranno sostenere il nuovo assetto e restaurare un clima di fiducia nel mercato. Tra i più rilevanti, il punto 1 che sottolinea la necessità di garantire un’economia <forte, equa e pulita basata sui valori dell’integrità, adeguatezza e trasparenza. Valori che devono essere promossi dalle politiche pubbliche e monitorati con regolarità>.

Nota 3:

Intervista di Mario Sarcinelli a <Il Sole 24 Ore>, 20 giugno 2009

dalla Rivista   Affari Esteri